全球鋼鐵市場仍受產能過剩與補貼競爭影響而呈現結構性扭曲，各國亦逐步強化產業保護與供應鏈在地化措施。(圖片來源：iStock)
編按：國際間低碳鋼鐵政策逐漸朝向需求端建構與產業競爭力整合的趨勢，台灣氣候行動網絡研究中心（TCAN）盤點歐盟、英國、南韓、中國鋼鐵業淨零政策最新趨勢，並呼籲台灣未來在政策設計上，可透過把低碳鋼鐵、水泥等關鍵材料，結合公共工程採購，為低碳鋼材建立穩定的市場需求。
2026年第一季，中東衝突進一步加劇能源供應不確定性與成本壓力，使鋼鐵業的減碳進程持續受到關注。全球鋼鐵市場仍受產能過剩與補貼競爭影響而呈現結構性扭曲，各國亦逐步強化產業保護與供應鏈在地化措施。在此大環境下，重工業低碳轉型趨勢不僅未見放緩，反而與產業競爭力與經濟安全議題更加緊密結合。
相較之下，台灣鋼鐵業的低碳轉型雖持續推進，但在轉型速度與政策方向上，與國際趨勢仍存在一定落差。中鋼公司於2025年底經董事會決議，將推動「產能最適化壹號高爐除役」，預計最遲於118年第一季完成除役。該高爐建於1977年，已屆使用年限，除役屬合理安排。然而，在減碳策略上，中鋼公司於2025年10月經行政院核定的減碳旗艦行動計畫中，納入9項技術措施，但仍包含如「鋼化聯產」與「噴吹富氫氣體」等減碳效益相對有限的技術選項。此外，尚未公開的自主減量計畫，主要以提升能效與擴大再生能源使用為核心，但對於鋼鐵這類難減碳排產業而言，僅依賴此類措施恐難以支撐長期深度轉型。面對國際間低碳鋼鐵政策逐步朝向需求端建構與產業競爭力整合的趨勢，台灣未來在政策設計上，或可參考歐洲與亞洲主要國家的經驗，重新思考其轉型路徑與制度布局。
歐盟：工業加速器法案的低碳鋼市場建構策略
歷經多次延期，歐盟《工業加速器法案》（Industrial Accelerator Act, IAA）於3月4日正式發布。該法案架構於2025年提出的「清潔工業協議」（Clean Industry Deal）之下，政策目標在於帶動特定策略產業低碳產品的市場發展，實現到2035年將製造業佔歐盟GDP的比重提高到20% (2024年比重為14.3%)，並預計將在能源密集產業（鋼鐵、水泥和鋁）、電池和汽車零件領域減少三千萬噸二氧化碳排放。
在具體措施上，IAA針對長期面臨低碳產品需求不足的鋼鐵、水泥與鋁等難減碳產業，透過公共採購作為政策工具，嘗試建立穩健需求。法案規定自2029年起，在公共採購及公共支持計畫中，建築、基礎設施及民用機動車輛所使用的鋼鐵與鋁需有25%為低碳產品，水泥與混凝土則需達5%。此外，鋁材與水泥產品須符合「歐盟製造」要求，而鋼鐵則未納入此項規定。法案亦規定，當低碳產品價格溢價達25%時，可排除於強制公共採購適用範圍之外。此外，為避免對地方政府或小型採購案造成過度負擔，相關規定僅適用於達到歐盟採購指令所訂門檻的大型採購案；以公共工程與公共事業採購為例，適用門檻約為5,400萬歐元，折合約新台幣2億元。
在低碳產品的認定上，法案並未提出明確且獨立的標準。原先預期鋼鐵產業可能導入的「自願性碳標籤」制度，最終版本並未採用，而是改為連結既有法規，包括《建築產品法規》（CPR）與《永續產品生態設計法規》（ESPR），顯示低碳產品標準的具體內容仍需仰賴其後續發展。
其中，《建築產品法規》（CPR）要求建築產品在效能與符合性聲明中，納入其全生命週期的環境表現指標，包括總體、化石來源與生物來源的全球暖化潛勢及碳足跡。目前在2026至2029年的工作計畫中，鋼筋已被列為優先標準化項目之一，歐盟執委會亦預計於2026年底前啟動第一階段影響評估，並與IAA政策進行銜接。《永續產品生態設計法規》（ESPR）則於2025年4月將鋼鐵列為未來五年內優先納管的中間產品之一，後續將透過授權法案（delegated acts），要求揭露產品碳足跡與環境足跡，並導入數位產品護照（DPP）以強化產品資訊透明度，目前相關準備工作已逐步展開。
儘管歐盟尚未建立統一的低碳鋼鐵定義，國際間已有多個自願性標準體系，包括ResponsibleSteel、Low Emission Steel Standard（LESS）、SteelZero，以及中國鋼鐵工業協會（CISA）等，多以廢鋼投入比例與碳排強度作為分類基礎。值得關注的是，於2025年COP30期間，ResponsibleSteel、LESS與CISA已建立合作夥伴關係，致力於提升低排放與近零排放鋼鐵的可比性與跨境貿易一致性，其會員鋼廠已涵蓋全球約60%的鋼鐵產量。這顯示，低碳鋼鐵標準正逐步由分散走向整合，未來有機會朝向國際趨同發展。
IAA公布後，各界評價呈現分歧。部分氣候研究智庫與產業組織認為公共採購需求比例偏低，未能進一步涵蓋民間需求外，低碳標準也不明確，加上「歐盟製造」條款的選擇性適用，使政策整體力度可能不如預期。不過，2026年作為CBAM正式開徵的第一年，歐盟一方面透過邊境機制防止碳洩漏，另一方面則透過IAA培育內部低碳產品市場，形成「外部壓力＋內部需求」的雙軌策略。此外，2025年多項歐洲的綠色鋼鐵專案發展不如預期的現實之下，面對到中國不斷擴大技術與成本優勢，法案的推出可見歐盟試圖透過產業政策強化其製造業韌性與競爭力的布局。
英國：高爐退場與需求建構並行的雙軌策略
歐盟的鄰國英國亦於約半個月後提出《英國鋼鐵策略》（The UK steel strategy）。該策略除回應全球鋼鐵產能過剩與傾銷所造成的市場壓力外，亦著重處理英國國內鋼鐵產業長期萎縮的結構性問題。根據策略文件，英國鋼鐵產量在過去十年間約下降50%，而國內市場自給率在近五年已降至30%以下，顯示其產業競爭力明顯下滑。
事實上，英國鋼鐵業近兩年正處於初級煉鋼轉型的關鍵階段。繼塔塔鋼鐵（Tata Steel）於2024年10月關閉位於塔爾伯特港（Port Talbot）的高爐，造成逾兩千名勞工面臨失業與轉型壓力後，英國鋼鐵（British Steel）位於斯肯索普（Scunthorpe）的全英最後兩座高爐，亦在英國政府依《2025年鋼鐵業特別措施法》可能強制介入與接管的情境下，正進行緊急的「受管理過渡」與脫碳協商。面對高爐可能全面退場，英國國會商業與貿易委員會曾警示，英國恐成為歐洲唯一失去初級煉鋼能力的國家，進而對國防與基礎工業需求形成潛在風險。
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傳統高爐在當前英國市場條件下已不具經濟效益，轉向電弧爐（EAF）生產不僅更具成本優勢，也更符合深度減碳需求。（圖片來源：iStock）
然而，英國政府委託研究單位完成的《初級煉鋼審查報告》(UK Primary Steelmaking Review 2025)指出，為支撐高品質與高強度鋼材需求，2030年後英國每年仍需約100萬至300萬噸初級鐵來源。同時，《英國鋼鐵策略》亦明確指出，傳統高爐在當前英國市場條件下已不具經濟效益，轉向電弧爐（EAF）生產不僅更具成本優勢，也更符合深度減碳需求。報告亦進一步指出，將碳捕捉與封存（CCUS）技術直接應用於老舊高爐，不僅技術難度高、效率有限，且成本昂貴、尚未商業化，因此並非可行的主要轉型路徑。
針對國內仍存在初級鋼鐵需求的問題，政策提出分階段因應策略：短期內透過進口生鐵或直接還原鐵（DRI）補足需求，中長期則規劃發展以天然氣為基礎的DRI製程，並逐步過渡至氫還原煉鋼，以建立本土低碳初級鐵產能，維持產業自主性。
在政策設計上，《英國鋼鐵策略》亦將「需求端建構」視為核心工具。自2025年起，英國發布公共採購指引，將優先採購本國鋼鐵納入其中，並逐步建立鋼鐵產品隱含碳排放的揭露機制，同時啟動碳標籤與相關強制性標準的諮詢。此外，自2026年起，政府透過「清潔工業獎金」（Clean Industry Bonus），鼓勵離岸風電開發商在供應鏈中納入英國鋼鐵產品，以取得額外補助，藉此將綠能政策與本土低碳鋼鐵需求直接連結。
整體而言，英國在鋼鐵業轉型上採取明確且具策略性的路徑：一方面淘汰老舊高爐產能、加速轉向電弧爐與新興低碳技術；另一方面，透過政府主導的需求創造機制，結合公共採購與能源政策，為本土低碳鋼材建立穩定市場。
南韓：低碳轉型結合產能配置重整
亞洲方面，南韓國會於2025年11月通過《強化鋼鐵業競爭力及碳中和轉型特別法》（簡稱《K Steel法案》），作為推動鋼鐵產業轉型的重要政策依據。該法案同時涵蓋碳中和與產業競爭力提升兩大目標，並提出多項具體政策措施，包括支持低碳鋼鐵技術的選擇與應用、推動需求創造機制，以及規劃低碳鋼鐵產業特區並提供生產設施建設相關支持。此外，電力、水資源與氫能等關鍵基礎設施亦被納入國家層級的整體規劃中。
在產業結構調整方面，南韓政府規劃檢視並調整鋼鐵產能配置，特別針對鋼筋與結構鋼等供應過剩產品進行管理。同時，政策亦著眼於產業升級，逐步由以大宗鋼材為主的生產模式，轉向高附加價值產品與新興技術發展。策略中將特種碳鋼、人工智慧應用，以及氫還原煉鋼技術列為未來鋼鐵產業發展的三大重點方向，並規劃追加約2000億韓元（約1.37億美元）的投資。
中國動態：全球鋼鐵市場的關鍵變數
在2025年底提出第十五個五年計畫（簡稱十五五計畫）時，中國延續「控產量、優結構」的政策主軸，持續強調透過產能置換、併購重組與淘汰落後產能來推動產業轉型，並控管新增產能。然而，相關政策未提出明確量化目標，執行強度仍具不確定性。值得注意的是，十五五計畫亦反映出碳減排目標的調整。新計畫設定2030年單位GDP碳排放降低17%，低於前一期的18%，顯示在經濟放緩壓力下，政策對碳強度控制有所放寬。
能源與清潔空氣研究中心（Centre for Research on Energy and Clean Air, CREA）指出，中國鋼鐵業2025年未達原定電弧爐（EAF）占比15%的目標，實際僅約10%。目前產業呈現結構失衡，高爐（BF）產能利用率維持近90%，而較低碳的電弧爐利用率僅約50%。在需求疲弱與產能過剩情況下，高爐因其規模經濟與固定成本優勢，仍維持高運轉，進一步壓縮電弧爐的發展空間。CREA建議，中國需在十五五期間加速結構調整，重申並確保2030年達成20%電弧爐占比，並預估需淘汰約3.5億噸高爐產能，約占現有總產能四分之一。為此，政策需強化產能退出機制與財務配套，包括設立退出基金與收緊對低效率企業的融資支持，以確保產業整合過程的有序進行。
對全球鋼鐵產業與政策而言，此一發展帶來雙重挑戰。首先，中國鋼鐵產能過剩問題短期內難以透過內部調整完全消化，其高達近30%的全球出口占比，仍可能透過價格競爭對國際市場造成壓力。除此之外，中國在綠色工業與低碳供應鏈上的優勢正逐步制度化，在歐洲鋼廠2025年多項綠鋼計畫延宕的情形下，中國綠鋼發展顯示技術層面上領先的潛力。在此情境下，低碳鋼鐵政策除貿易防禦，更需積極建立本土需求市場與產業競爭基礎。
綜合政策解析與台灣借鏡方向
綜整近期國際低碳鋼鐵政策動態，可以觀察到兩項主要趨勢。
1.政策設計強化產業競爭力與低碳轉型並行
首先，各國普遍採取「強化本土鋼鐵產業」與「推動低碳轉型」並行的政策路徑。無論是歐盟結合低碳公共採購、在地製造要求、英國強化進口管制並重塑電弧爐政策方向，或南韓與中國透過產業升級與結構調整提升競爭力，皆顯示低碳轉型正從環境政策工具，轉變為重塑鋼鐵產業競爭格局與供應鏈配置的產業政策工具。
2.需求端工具布局重要性浮現
進一步而言，需求端政策工具的重要性顯著提升。歐盟透過公共採購導入低碳產品比例，英國則以離岸風電等政策帶動本地鋼材需求，日本GX Steel也在2025年初就納入獎勵使用低碳鋼材的電動車輛。顯示各國逐步由過去著重供給端補助與技術支持，轉向透過市場機制創造穩定需求。
民間企業對低碳鋼鐵產品的需求，正隨著「先行者聯盟」（First Movers Coalition）與SteelZero等企業承諾機制逐步擴大。根據市場價格與分析機構Fastmarkets的分析，此類企業承諾已逐漸形成一個具體且持續擴大的需求基礎。預估在2025至2030年間，由企業聯盟所驅動的採購承諾，將帶動碳排放強度低於每噸鋼0.8噸二氧化碳的綠色鋼鐵需求增長約42%；在2030至2035年間，綠色鋼鐵需求每年約新增170萬噸，顯示市場將由快速擴張階段，逐步轉向穩定成長。
台灣方面，現行國家層級鋼鐵轉型政策仍未見需求端的制度性設計，亦缺乏跨部會整合的政策工具與明確時程規劃。環境部雖於2025年永續長論壇中提出2030年達成10%綠色公共採購的目標，但對於低碳鋼鐵、水泥等關鍵材料如何實際納入公共工程採購體系，產發署、公共工程委員會，以及鋼鐵、金屬公會與標準局之間，是否能就公共採購制度與綠色鋼鐵定義等關鍵機制進行整合與協商，迄今仍未見具體進展。整體而言，相關政策仍停留於目標宣示階段，顯示需求端布局尚屬不足。
另一方面，近期離岸風電3-3選商機制的調整，亦可能成為潛在的政策切入點。考量如Ørsted（沃旭）、Vestas、Vattenfall等主要離岸風電開發與供應鏈企業，多已參與「先行者聯盟」的低碳鋼鐵採購承諾，若能透過相關產業政策設計，引導其在台投資與採購行為，將有機會為台灣低碳鋼鐵創造初步市場需求，成為需求端政策的重要突破口。
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Ørsted、Vestas、Vattenfall等主要離岸風電開發與供應鏈企業，多已參與「先行者聯盟」的低碳鋼鐵採購承諾，若能引導其在台投資與採購行為，有望為台灣低碳鋼鐵創造初步的市場需求。（圖片來源：Pixabay）
經濟合作暨發展組織（OECD）鋼鐵委員會指出，2025年全球鋼鐵產能過剩問題仍然嚴峻，中國等主要生產國的產業補貼亦持續對市場造成扭曲。同時，印度與東南亞鋼鐵產業近年呈現快速成長，對台灣鋼鐵業構成新的競爭壓力。雖然中國近期減產的訊號被部分市場視為鋼市回穩的契機，但在中東衝突引發能源不確定性的背景下，整體外部環境仍具高度波動性。
整體而言，主要經濟體已由過去以供給端減碳措施為主，逐步轉向結合需求創造、貿易工具與產業政策的綜合性策略。台灣若持續缺乏綠色公共採購或公共工程導入低碳材料（如鋼材、水泥）的明確規劃，隨著國際低碳標準與市場機制逐步成熟，國內企業在轉型速度與市場接軌能力上的落差恐將擴大。在全球競爭與能源風險交織的情勢下，如何補足需求端政策、建立整合性的產業轉型架構，將成為影響台灣鋼鐵產業未來競爭力與韌性的關鍵。
參考資料
- 中鋼公司。(2025.10) 國營事業減碳-中鋼 減碳旗艦行動計畫(核定本)
- Business Korea. (2025.11) K-Steel Act Passes, Boosting Steel Industry Competitiveness
- Centre for Research on Energy and Clean Air. (2026.03) Reclaiming credibility in China’s steel industry: Climate ambition, financial resilience, and market trust
- European Commission. (2026.03) Industrial Accelerator Act
- European Commission. Implementing the Ecodesign for Sustainable Products Regulation
- European Commission. Construction Products Regulation (CPR)
- Eurometal. (2025.11) Responsiblesteel partners with Europe and China on global low-emission steel standards
- Fastmarkets. (2026.03) Demand signals begin to take shape in the European green steel market
- OECD Steel Committee. (2026.03) 99th Session of the Steel Committee: Statement by the Chair
- UK Government. (2026.03) The UK steel strategy
※ 本文為「台灣氣候行動網絡研究中心」合作專欄。原文標題：〈鋼鐵淨零政策最新趨勢：需求驅動、產業保護，台灣的轉型挑戰〉，文：方鈺宜（台灣氣候行動網絡研究員）
（觀點文章呈現多元意見，不代表《RECCESSARY》的立場）
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