國際法院（ICJ）7月23日發布了歷史性的諮詢意見，指明各國為因應氣候變遷所應擔負的法律義務與行動。（圖片來源：ICJ）
編按：聯合國主要司法機關國際法院（ICJ）今年7月針對國家在氣候變遷上的法律責任，發布史上參與度最高、全體一致通過的諮詢意見。環境權保障基金會專職律師黃馨雯分析ICJ意見的6大重點，並結合現行法制與政策進行剖析，點出台灣在接軌國際氣候法制的挑戰與契機。
2025年7月23日國際法院（ICJ）發布國家關於氣候變遷的法律責任之諮詢意見。
本案由太平洋小島上27個學生所發起，萬那杜採納建議並主導於聯合國提案，提案受到132國家的支持，最後在2023年3月29日聯合國大會上以共識決方式作成決議，請求ICJ就（1）國家關於氣候變遷的法律義務，以及（2）違反法律義務的國家所應承擔的法律後果，提供意見。
本次諮詢意見是ICJ史上參與程度最高的一次，共有96個國家及11個國際組織發表口頭陳述，也是ICJ近80年的歷史中第5次全體一致通過的諮詢意見。雖然諮詢意見不具有法律效力，但有鑒於ICJ的國際地位，和諮詢意見做成的正當性基礎（聯合國大會共識決提出、國家及國際組織的高度參與、ICJ一致決），本次諮詢意見可望為全球氣候法制翻開嶄新的一頁。
ICJ的諮詢意見長達140頁，但處處是亮點，句句是金句，因本文篇幅有限，難以完整呈現ICJ的論述架構，謹整理以下6點作者認為較重要且有趣的論述，並結合台灣的脈絡進行討論。
1. 國際習慣法的闡述，讓台灣接軌國際氣候法制
ICJ在本諮詢意見中，第一次將「避免對於環境造成重大侵害」的國際習慣法，適用在氣候議題上，此見解對於台灣而言相當重要，因國際習慣法對所有國家都具有法律拘束力，故縱使台灣非氣候公約的締約國，仍應盡責（due diligence）地避免對於氣候系統造成重大侵害。
但怎樣是「盡責」呢？ICJ提供了幾個行為的判斷標準，包含採取適當的減量和調適措施、獲得並分析相關的科學及科技資訊、考量國際法規及標準（包含硬法及軟法）、依各國的能力履行義務、預防原則、風險評估及環境影響評估、通報及協商義務。
本文想特別點出的，首先是依各國的能力履行義務這部分，這個標準的背後就是共同但有區別的責任和各自能力的原則（CBDR-RC），在這裡的段落，ICJ著重在能力的部分，也就是各個國家應依照其自身能力盡責地履行義務。那麼，一國能不能主張「我就是廢」，來當作不履行義務的藉口呢？ICJ指出，即使一個國家因為資源或能力有限而無法完全執行某些措施，這也不能成為拖延行動或完全免除義務的理由，國家仍然必須盡可能地努力去履行其義務。
再者，ICJ指出，各國應依據現有最佳科學，對在其管轄或控制範圍內就「溫室氣體排放具有特別重大影響的個別活動」進行環境影響評估。然而，我國的環評法規並未清楚地規範對於溫室氣體的評估，造成實務上是否評估溫室氣體，往往仰賴開發單位的意願或環評委員的要求，又即便有進行評估，實務上因缺乏評估範圍、技術規範的具體規定，評估結果往往也東漏西漏，令人難以信服。
因此在ICJ的意見做成後（注意：此意見是有關拘束所有國家的國際習慣法），我國勢必應修正《環評法》，以避免構成國際不法行為。值得注意的是，應環評的範圍不僅包含在我國領土範圍內的開發，也包含「在我國管轄或控制範圍內」擬進行的開發，例如我國赴阿拉斯加投資天然氣、與澳洲公司合作投資油田，應皆包含在內。
2. 合作義務
ICJ除了在討論國際習慣法時提到合作義務外，在聯合國憲章、聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）、巴黎協定、生物多樣性公約，及聯合國海洋法公約等等許多地方都有提到合作義務。可預料此是對於美國總統川普退出巴黎協定的因應和喊話。ICJ認為，加入公約是一種合作方式，雖然不是說每個國家都一定要加入公約才算合乎義務，但如果一國沒有加入的話，該國還是應該要本於誠信作出努力，以達成適當形式的集體行動。ICJ指出，氣候變遷是全球共同關切的議題，合作對各國而言並非選擇，而是迫切的需求與法律上的義務。
台灣礙於國際地位特殊，在履行合作義務上困難重重，然而台灣仍須努力履行此一義務。例如我國雖非巴黎協定締約國，但過去仍自願提交NDC到聯合國氣候變化綱要公約的秘書處。在雙邊或多邊合作上，台灣亦應盡其努力，運用所有可能的方式，履行其合作義務。
3. 透過國際習慣法，接軌氣候公約（UNFCCC、京都議定書、巴黎協定）
ICJ花了一定的篇幅闡述「氣候公約」和「有關氣候變遷的國際習慣法」間的相互影響，ICJ認為兩者是互相支持，互為解釋的（inform each other），氣候公約所建立的標準，有助於認定一國是否履行其國際習慣法下的盡責義務。ICJ認為，如果一個國家有確實遵守氣候公約，表示該國在很大程度上遵守了其國際習慣法的義務；反之，該國承擔完整的舉證責任，以證明其雖未遵守氣候公約但仍符合國際習慣法下的義務。ICJ並沒有進一步說明這個證明義務的具體內容。因此這個證明義務是否可能？還是比較是政治上留點餘地？從前面ICJ在氣候公約和國際習慣法間建立的緊密連結來看，這個可證明的空間，恐怕是微乎其微。
回到台灣，在ICJ還沒有做成這篇意見以前，台灣是不用遵守氣候公約的嗎？ 顯然不是，我國在氣候法中不乏有許多涉及氣候公約的內容，例如：「聯合國氣候變化綱要公約與其協議或相關國際公約決議事項」（第9條第2項、第27條第2項、第34條第1項）、CBDR（第6條第1款）、國際合作（第4條第2項、第6條第7款、第8條第2項第13款、第16條）等等（例示，非窮盡列舉），在這些條文中，我們已經把部分氣候公約要求締約方的義務「內國法化」了。再者，基於憲法，國家有保護人民基本權免受氣候變遷侵害的義務，在解釋國家保護義務的內涵時，也難以忽視氣候公約所建立的「國際標準」。
換言之，本來台灣是由下而上地從我們的氣候法、憲法基本權去試著接軌氣候公約，但ICJ透過國際習慣法及其與氣候公約的關係，由上而下的把所有國家都包容進去國際氣候法制，不管是被排擠的台灣、或是自我排擠的美國。ICJ的這個見解確實很符合氣候變遷的本質：氣候變遷是全球的共通議題（common concern），我們必須共同承擔。
4.1.5℃的控溫目標及國家自定貢獻（NDCs）
巴黎協定第2條第1項第a款，強化UNFCCC的目標為「把全球平均氣溫升幅控制在相當低於工業化前水準2℃之內，並努力將氣溫升幅限制在低於工業化前水準1.5℃之內」。然而到底是1.5℃還是2℃？國際上爭論不休。就此，ICJ指出，巴黎協定締約方會議的決議（decision 1／CMA.3, decision 1／CMA.5，決議肯認了1.5℃的控溫目標）實質上表示了締約方就巴黎協定第2條與第4條的解釋達成了合意，因而構成《維也納條約法公約》第31條第3項第（a）款所稱，關於條約解釋的後續協定（subsequent agreements），故ICJ認定1.5℃已成為巴黎協定下的科學共識目標。氣候議題的相關討論，無論是在科學層面還是法律層面，皆高度圍繞於「控溫目標」之下展開，因此ICJ確立此目標所帶來的影響，格外重要。
在巴黎協定當中，NDCs是落實巴黎協定溫控目標的主要手段，在訂定NDCs時，國家是否具有裁量權，是本次諮詢意見的一大亮點。ICJ諮詢意見指出，根據巴黎協定第4條第3項，NDCs的訂定應該要「進步（progression）」及「反映其最大可能的企圖心（ reflect its highest possible ambition）」，而「進步」是指必須隨著時間推移而愈加嚴格；「反映其最大可能的企圖心」是指，足以對達成控溫目標作出充分貢獻。另依巴黎協定第4條第9項，訂定國家減量目標亦須考量全球盤點（global stocktake），COP28上第5屆巴黎協定締約方會議所通過的第1號決定已指出，將全球升溫限制在1.5°C需要在2019年水準的基礎上，到2030年實現全球溫室氣體排放量削減43%，到2035年削減60%，並於2050年達成淨零排放。另外，NDCs的訂定亦應清晰、透明、可理解、準確、完整、具可比較性與一致性。
因此，ICJ認為，國家在制定NDCs時的裁量實際上是有限的、在制定NDCs時所應適用的盡責（due diligence）標準是嚴格的，ICJ表示，各締約方都必須盡最大努力（do its utmost），確保其提出的NDCs代表其最大可能的企圖心，以實現《巴黎協定》的控溫目標。
我國於今年5月正式公告2030年的國家減量目標為26%到30%，並方於今年9月公布2035年的國家自定貢獻 （NDC3.0） 草案為36%到40%。雖政府聲稱此目標符合1.5℃的路徑，但國際上常用的NDCs檢視工具包含碳預算、減量路徑（IPCC reduction pathways），都未見於政府公布的資料當中，政府如何證明減量目標確實符合1.5℃的控溫目標？事實上，若以常見的人均碳預算來檢視我國的減量目標，我國將於2030年前用盡我國1.5℃甚至1.7℃的剩餘碳預算，也將於2035年左右用盡2℃的剩餘碳預算，再者，我國減量目標亦不符合IPCC AR6綜合報告所提出及COP28會議所確認的「2030年減量43%，2035減量60%」 （雖我國基準年為2005年，IPCC基準年為2019年，惟我國於該二年度的溫室氣體淨排放量相差不大，因此計算結果亦相近）。
我國的歷史排放量及現行排放量在全球皆「名列前茅」，且為已開發國家顯有科學和技術的能力承擔更多的減量責任，依CBDR-RC原則，應承擔較多的減量責任，但我國的減量目標卻連全球減量的平均標準都無法達到，實難以認定我國已就全球減排作出合乎1.5℃目標之合理貢獻，而履行其義務。
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環境部今年5月公告2030年的國家減量目標為26%到30%，今年9月公布2035年的國家自定貢獻 （NDC3.0） 草案為36%到40%。（圖片來源：環境部）
5. 海平面上升所衍生的國家海域主權問題
ICJ諮詢意見令人意外地回答了一個特殊問題：關於氣候變遷造成海平面上升，是否會改變基線，進而影響到一國就該海域的主權及其他權利。ICJ諮詢意見的回答是「不會」，即便整個國家都被淹掉了，也不會影響到海域主權或其他權利的行使。理由在於，一旦從基線量測的海域寬度已妥善確立，且國家已依《聯合國海洋法公約》對海圖或地理座標清單予以適當公告，公約中並無規定締約國必須針對氣候變遷引起的海平面變化進行更新，因此該國一樣可以依原本的基線、海圖主張相關海域的權利。值得一提的是，ICJ並未明確指出海圖及地理座標清單應交存於聯合國秘書長始能主張權利（參《聯合國海洋法公約》第16條第2項後段、第75條第2項後段、第84條第2項後段）。
台灣身為太平洋島上的島嶼國家，同樣面對海平面上升、海岸線後退的衝擊，此議題和我們息息相關。台灣雖非《聯合國海洋法公約》的締約國，但仍主動適用相關規定，劃定基線、領海、鄰接區、專屬經濟海域等，建立海圖並予以公告。因此，我國應符合ICJ諮詢意見所述的「已依公約妥善確立並與以適當公告」，然而實際上是否會因為我國特殊的國際地位而受到挑戰，仍是值得持續關注的議題。
6. 化石燃料
ICJ在討論哪些行為可歸責於國家時表示，一國若未能採取適當行動以保護氣候系統免受溫室氣體排放的影響，例如化石燃料的生產、消費、核發探勘許可或提供化石燃料補貼，都可能構成可歸責於該國的國際不法行為。
燃燒化石燃料增加人為的溫室氣體排放，是造成氣候變遷的主因，故汰除化石燃料理應是各國因應氣候變遷的重點措施。然而觀諸台灣目前的能源轉型政策，我國雖有意逐步汰除燃煤機組，但卻大幅度的增加燃氣機組，且對於燃氣落日時點並無規劃，甚至遠赴阿拉斯加、澳洲開發天然氣，完全忽視天然氣身為化石燃料對於氣候變遷可能造成的影響，亦忽略「天然氣鎖定」（natural gas lock-in）恐造成轉型更加困難，政府往往僅以在全球都尚未成熟的碳捕捉與封存（CCS）為由，泛稱天然氣開發合於淨零目標，顯不足採。
ICJ諮詢意見非包袱，而是台灣接軌國際氣候法制契機
氣候議題對許多人而言相當陌生，再結合法律討論，理解上恐怕更為困難，加上台灣長期被排除於國際社會的討論之外，在資訊與觀念上自然產生落差。對某些國家而言，ICJ本次的諮詢意見或許是一種負擔，但對台灣而言，卻應是一橄欖枝。除了由上而下讓台灣接軌國際氣候法制外，台灣長期以民主、法治、人權及良好治理來行銷自己、積極參與國際社會，而氣候議題正是最佳切入點。氣候系統的尺度涵蓋整個地球，牽連所有國家與人類，因此氣候治理不僅是國家的責任，對台灣而言，也是展現價值並作出貢獻的契機。
當然，這並非易事。成功與否，不僅取決於政府的決心與魄力——帶領整個體制、建設、供應鏈及消費習慣作出改變——也取決於人民是否願意行動、改變生活方式，是否願意減少消費及浪費、少使用一次性用品、少搭乘飛機、開車及騎機車、多搭乘大眾運輸、在屋頂加裝太陽能板、將瓦斯爐改為電磁爐、少吃牛羊肉⋯⋯。
然而人們往往相互指責，當台灣年輕人提起訴訟時，就被大力質疑，為什麼我們不去告美國、中國，台灣的排放才多少？這問題其實很多法院都處理過了，包含德國聯邦憲法法院、韓國憲法法院、歐洲人權法院，以及這次的ICJ，他們的見解幾乎一致：每個國家都應就自己的那部分負責，沒有國家可以透過指責他人來免除自己的責任。
每個國家都是，每個人應該也是。氣候議題或許看似遙遠，但氣候災難卻迫在眉睫，在臨界點來臨前我們是否能懸崖勒馬，考驗著人類的集體智慧，也取決於每個人的具體行動，因此我們除了要求政府，也要問自己的是，是否決意挺身而出，為全球氣候行動作出貢獻？
※ 本文為環境權保障基金會專職律師黃馨雯投書。原文標題：〈國際法院諮詢意見能否開啟臺灣接軌國際氣候法制的偉大航道？〉
（觀點文章呈現多元意見，不代表《RECCESSARY》的立場）
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